Vijf conclusies commissie-Davids nader bekeken

De commissie Davids overhandigde vandaag het rapport na maanden onderzoek naar de besluitvorming rond de politieke steun van Nederland aan de invasie van Irak in 2003. Vijf belangrijk punten uit het onderzoek.

Den Haag, 12 jan. Willibrord Davids verklaarde vanmorgen nadrukkelijk dat hij geen politieke conclusies trekt in het rapport, of politieke duiding aan de feiten wil geven. Dat is aan het parlement, zei Davids. Toch laten veel van de conclusies weinig aan duidelijkheid te wensen over.

Volkenrechtelijk mandaat

Volkenrechtelijke argumenten speelden geen belangrijke rol bij de beslissing de inval in Irak politiek te steunen. De commissie Davids schrijft dat de kwestie van de volkenrechtelijke legitimatie van de inval in Irak ‘ondergeschikt werd gemaakt’ aan de beleidslijnen van Buitenlandse Zaken uit 2002. „Het besluit de inval in Irak te steunen was vooral gebaseerd op overwegingen die waren ontleend aan de buitenlandse politiek”. Door het ontbreken van een „solide volkenrechtelijke grondslag” en door zijn beleid te grondvesten op een „volkenrechtelijk standpunt dat niet goed te verdedigen viel”, bewees het kabinet „zichzelf geen dienst”, aldus de Commissie. Kanttekening Van Walsum

Het commissielid Van Walsum, oud topdiplomaat, heeft in het rapport een kanttekening’ laten plaatsen. Hij zegt dat „een verantwoordelijke regering zich niet alleen door de regels van het volkenrecht maar ook door de eisen van de internationale politiek laat leiden”. Het dilemma dat ontstaat als die twee botsen kan er volgens hem niet toe leiden dat ‘vitale politieke doelstellingen’ steeds voor het volkenrecht moeten wijken.
Achteraf had hij het beter gevonden als de regering had duidelijke gemaakt dat er voor de inval „volkenrechtelijk geen overtuigende rechtsgrond was”. Maar dat voor een militaire ingreep toch voldoende politieke redenen waren.

De veiligheidsresoluties uit de jaren negentig over Irak gaven ‘geen mandaat’ voor het ingrijpen van de Britten en Amerikanen, volgens de commissie. „Anders dan de regering heeft gedaan, kan men de tekst van resolutie 1441 redelijkerwijs niet uitleggen als een vrijbrief voor individuele lidstaten om zonder nadere besluitvorming door de Veiligheidsraad met militair geweld de naleving van diens resoluties af te dwingen”. De Nederlandse stelling dat een tweede resolutie politiek zeer wenselijk was maar juridisch niet nodig noemt de commissie ‘niet goed te verdedigen’.

De volkenrechtelijke standpunten van Buitenlandse Zaken waarover het kabinet beschikte waren niet tot stand gekomen „op basis van een degelijke en actuele juridische voorbereiding”. Dat er op het ministerie van Buitenlandse Zaken verdeeldheid heerste over de rechtsgrondslag van geweldgebruik tegen Irak noemt de commissie „hoogst ongelukkig” en schadelijk voor het aanzien van de overheid. De commissie vindt dat een gedegen inbreng van volkenrechtelijke adviezen op het ministerie juist gewaarborgd dient te zijn „bijvoorbeeld via een verbeterde organisatiestructuur”.

Militaire steun

Alleen politieke steun? Of was Nederland ook militair betrokken bij de oorlog in Irak? Nee, zegt de commissie: Nederland verleende geen „actieve militaire bijdrage” aan de inval in Irak en de voorbereiding daarvan.

De aanwezigheid van luitenant-kolonel Blom bij een persconferentie van de Amerikaanse bevelhebber Franks in maart 2003 voedde de geruchtenstroom over militaire steun, zo stelt de commissie. Net als de aanwezigheid van twaalf uitwisselingsofficieren en de levering van ‘Patriots’ aan Turkije. Vandaar dat de commissie de „affaire Blom” heeft onderzocht. Die wijt ze aan een „misverstand” en aan „onjuiste instructies”. Minister Kamp van Defensie (VVD) droeg daarvoor de politieke verantwoordelijkheid. Die was, samen met de minister van Buitenlandse Zaken De Hoop Scheffer (CDA), ook verantwoordelijk, zo stelt de commissie, voor de onduidelijkheid die in de ministerraad bestond „tot op het moment van de inval” over „de interpretatie van het binnengekomen verzoek” om mee te werken aan de planning van de opbouw van een militaire macht. Die macht moest Irak dwingen tot naleving van resolutie 1441 van de Veiligheidsraad.

Het onderscheid dat de Nederlandse regering maakte tussen offensieve en defensieve wapens, stelt de commissie verder, is „aanvechtbaar”. De regering zag de Patriots ten onrechte als louter verdedigende wapens.

Chronologie van de besluitvorming rondom de inval in Irak:

Al heeft Nederland geen actieve militaire bijdrage geleverd, de commissie heeft wel vastgesteld dat het Nederlandse fregat Hr. Ms. Van Nes in enkele gevallen is ingezet voor escortediensten ten behoeve van vaartuigen die betrokken waren bij de opbouw van de Amerikaans-Britse invasiemacht. Reden: „Nederland wilde hiermee zijn reputatie als betrouwbare partner in internationale militaire operaties gestand doen.”

Er is geen sprake geweest van de inzet van F16-gevechtsvliegtuigen of van de onderzeeboot Hr. Ms. Walrus.

Selectieve interpretatie

Er zat „een zekere onwaarachtigheid” in het door het kabinet beschreven doel van de invasie. Volgens Nederland was het doel het afdwingen van gehoorzaamheid aan de VN-resoluties en het verwijderen massavernietigingswapens. Het onvermijdelijke resultaat van een Amerikaans-Britse inval, regime change, vond het kabinet volkenrechtelijk niet gelegitimeerd. Maar feitelijk steunde het die regime change wel: „Het doel van de Nederlandse regering was daarmee niet gelijk aan de Amerikaanse doelstelling van de oorlog waaraan zij politieke steun verleende.”

Het kabinet ging ook selectief om met informatie van de eigen inlichtingendiensten. Het schetste tegenover de Tweede Kamer een grotere rol van de diensten bij het informeren van het kabinet dan ze daadwerkelijk hadden gespeeld. De diensten hadden nauwelijks zelfstandige informatie over het Iraakse wapenprogramma. Ze baseerden zich vooral op rapporten van wapeninspecteurs en buitenlandse inlichtingendiensten. De inlichtingendiensten waren terughoudender over dreiging van Iraakse massavernietigingswapens dan de verantwoordelijke bewindspersonen dat in de Tweede Kamer waren. Nuanceringen werden ook niet door de bewindspersonen overgenomen. Davids: „Uit de rapporten van de diensten werden slechts die uitspraken gedestilleerd die pasten in het reeds ingenomen standpunt.”

Het kabinet interpreteerde ook rapportages van de wapeninspecteurs die in Irak zochten naar massavernietigingswapens selectief.

Informatie aan parlement

De Tweede Kamer is op verschillende punten niet volledig geïnformeerd. Dat geldt ook voor niet-direct betrokken ministers.

De Verenigde Staten deden op 15 november een verzoek aan Nederland om mee te werken bij de planning van de opbouw van een militaire macht die Irak moest dwingen aan de VN-resolutie te voldoen. Over dat verzoek heeft de regering parlement geen volledige opening van zaken gegeven.

Binnen het kabinet werd het Amerikaanse verzoek op verschillende manieren opgevat en uitgelegd. De Amerikanen zagen het verzoek als een formeel verzoek voor militaire steun. De ministers Verhagen (Buitenlandse Zaken, CDA) en Van Middelkoop (Defensie, ChristenUnie) lieten de Kamer in 2007 nog weten dat het verzoek „slechts een illustratief karakter” had. De commissie acht dit standpunt „discutabel”. De niet direct bij Irak betrokken ministers werden onvoldoende geïnformeerd over de aard en de inhoud van het verzoek.

De commissie stelt ook dat de regeringspartijen zich in de loop der jaren zo achter het in 2002 ingenomen standpunt hebben verschanst dat nooit een goed debat met het parlement over het Irakbeleid heeft plaatsgevonden.

Rol van minister-president

Een brainstormsessie op het ministerie van Buitenlandse Zaken, die „niet langer dan drie kwartier” duurde, heeft in augustus 2002 de basis gelegd voor het kabinetsbeleid inzake Irak. Jaap de Hoop Scheffer (CDA) was zojuist aangetreden als minister van Buitenlandse zaken. Zijn naaste medewerkers inzake Irak waren secretaris-generaal Frank Majoor, directeur-generaal politieke zaken Hugo Siblesz en diens plaatsvervanger Herman Schaper. Ook de ambassadeur in Washington, Boudewijn van Eenennaam was bij het kitchen cabinet dat de besluitvorming voorbereidde, betrokken.

Namens het kabinet stuurde De Hoop Scheffer op 4 september 2002 een brief aan de Kamer over Irak. Premier Balkenende, minister van Defensie Korthals (VVD) en de rest van het kabinet waren niet over de inhoud geraadpleegd.

Balkenende, die in 2002 leiding gaf aan zijn eerste kabinet (met CDA, VVD en LPF) liet het Irak- dossier „aanvankelijk geheel over aan de minister van Buitenlandse Zaken”, in wie de premier „zowel persoonlijk als politiek een groot vertrouwen had”.

Sommige ambtenaren van Buitenlandse Zaken hadden „een onevenredig grote invloed” op de door Nederland te kiezen beleidslijn. Hierbij gaf de pro-Atlantische houding van Buitenlandse Zaken de doorslag. „De Atlantische reflex prevaleerde boven enigerlei op Europa gerichte houding.”

De leiding van Buitenlandse Zaken stond „steeds minder open voor geluiden die niet overeenstemden met de heersende beleidslijn.” Volkenrechtelijke bezwaren van de juridische afdeling van BZ werden als „slechts van academische betekenis” terzijde geschoven. De „bijna totale verdwijning van juridische bezwaren kan nauwelijks gezien worden als een compliment voor het Nederlandse besluitvormingsproces.”

Volgens de commissie is het mogelijk dat Balkenende „het in politiek opzicht explosieve karakter van de kwestie Irak aanvankelijk niet heeft onderkend”. Als verzachtende omstandigheid voert de commissie aan dat Balkenende net premier was, zich moest inwerken, geen ervaring had met buitenlands beleid en te maken had met voortdurende politieke spanningen binnen het kabinet (met de ministers van de Lijst Pim Fortuyn, red.).

Pas begin februari 2003 hielden ambtenaren van Algemene Zaken zich met het Irak-dossier bezig. Een notitie van raadadviseur Visser stelde: „Dat vraagt om regie en sturing door de MP.”

Daarna „ziet men de minister- president meer en meer leiding geven aan het debat over Irak, zowel in de ministerraad als in de Kamer.” Maar, aldus de commissie: „De belangrijkste beleidslijnen lagen toen evenwel vast.”