Topambtenaren zijn managers zonder inhoud
Door functieroulatie binnen de rijksdienst hebben topambtenaren steeds minder verstand van zaken. Het gebrek aan kennis moet worden ingehuurd.
Den Haag, 13 sept. De minister van Binnenlandse Zaken probeerde het met een grap. „Weet u het verschil tussen een consultant en een trolleybus”, vroeg Guusje ter Horst de organisatieadviseurs van Twijnstra Gudde bij de opening van hun gerenoveerde Haagse kantoor. „Een trolleybus stopt als hij de draad kwijt is.” Er klonk een beleefde lach.
De minister vindt dat de rijksoverheid te gemakkelijk consultants inhuurt. „Te vaak lopen er nog adviseurs rond als we helemaal geen advies meer nodig hebben”, zei Ter Horst tegen de consultants. De minister van Binnenlandse Zaken (PvdA) moest in april bij Twijnstra Gudde nog constateren dat „exacte informatie” over de kosten van adviseurs niet beschikbaar is. Aangespoord door de Tweede Kamer kwam ze afgelopen zomer met een nota over ‘externe inhuur’. De overheid huurt zó vaak mensen van buiten in, dat het de dertien ministeries afgelopen jaar bijna 1,2 miljard euro kostte. Jarenlang zijn pogingen ondernomen de rol van externe adviseurs terug te dringen – tot dusver met weinig succes. Tien jaar geleden betaalde de rijksoverheid voor deze adviezen bijna 0,3 miljard euro.
Het kabinet wil nu de uitgaven externe inhuur op het niveau van 1,2 miljard stabiliseren en waar mogelijk laten dalen. De laatste keer dat het woord ‘inhuurstop’ viel, was in 2004. Het toenmalige kabinet-Balkenende stemde in met maatregelen om het inhuren van externen flink terug te dringen. Dat gebeurde op initiatief van minister Thom de Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing, D66). In maart 2005 trad De Graaf af, omdat D66-plannen voor de gekozen burgemeester werden geblokkeerd. Saillant is dat hij zich daarna door de overheid liet inhuren als adviseur van PricewaterhouseCoopers – geen ongebruikelijke carrièrestap voor politici – voordat hij werd benoemd als burgemeester van Nijmegen. Na de aankondiging van De Graaf stegen de kosten van externe inhuur van bijna 520 miljoen euro (2004) tot 1,2 miljard vorig jaar. Dit kwam omdat de ministeries „niet goed uit de voeten” konden met de genomen maatregelen. De ambtenaren vonden, zo blijkt uit een recente evaluatie van Financiën, de maatregelen „te bureaucratisch en daarmee een last”.
Bij de formatie van het kabinet-Balkenende IV hebben CDA, PvdA en ChristenUnie afgesproken de doelmatigheid van de overheid te verbeteren. Dat moet in deze kabinetsperiode 1,9 miljard euro opleveren, waarbij het aantal ambtenaren bij de ministeries en de zelfstandige bestuursorganen tot 2011 met 12.700 moet dalen. „Om deze doelstellingen ook daadwerkelijk te realiseren is het van belang dat de afgeslankte functies niet worden opgevuld door de inhuur van externen”, schrijft Ter Horst in haar nota over ‘externe inhuur’. In het verleden was dat een gebruikelijke methode om aan een ‘bezuiniging’ te voldoen.
Waarom doen politici en rijksambtenaren zo vaak een beroep op extern advies? Per rijksambtenaar gaat het om 10.000 euro per jaar.
„Topambtenaren waren ooit overheidsdienaren met veel inhoudelijke kennis”, zegt Jouke de Vries. „Nu bezitten ze geen inhoudelijke kennis meer, maar blinken ze uit in managementvaardigheden. Het zijn ambtenaren zonder inhoud, dus moeten ze die kennis inhuren.” De Vries, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden, geldt als scherp analyticus van het functioneren van de bureaucratie. Vanaf de jaren tachtig, doceert hij, transformeerde de politiek van ideologie tot management. Niet de grote politieke vraagstukken of inhoudelijke deskundigheid van bestuurders en ambtenaren stonden centraal, maar hun managementvaardigheden. Topambtenaren moesten zich ontwikkelen tot ‘procesarchitecten’: „De politieke en maatschappelijke doelen konden niet meer uit ideologieën worden afgeleid, maar moesten via een procesbenadering worden achterhaald.”
Onder invloed van dit managementdenken is in 1995 de Algemene Bestuursdienst (ABD) opgericht. De Civil Service, het Britse keurkorps van topambtenaren, stond model voor de ABD – ook wel ‘het gouden kaartenbakje’ van het rijk genoemd. Topambtenaren moesten er esprit de corps ontwikkelen, samenwerken. De neiging alleen voor het eigen departement op te komen moest worden gesmoord. Functiewisseling werd het middel om kloven te dichten. „Topambtenaren gingen overheidsmanagers heten”, signaleert Uri Rosenthal, senator (VVD) en hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. „Ambtenaren zijn nu vooral bezig met het beheren van processen, met wetten als producten en burgers als consumenten.” Oude ambtelijke deugden – kennis, neutraliteit, continuïteit, precisie, nederigheid – zijn verdrongen door waarden van de markt: mobiliteit, flexibiliteit, efficiency.
Ook de vicevoorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink, signaleert in zijn jaarverslagen al geruime tijd „een deskundigheidsverlies” binnen het openbaar bestuur. De inhoudelijke kennis van het ambtelijke apparaat wordt minder. Daardoor neemt de rol van de overheid als inhoudelijk gesprekspartner af.
Jan Riezenkamp, oud-topambtenaar van OCW, heeft de trend naar de inhoudsloze ambtenaar het meest treffend onder worden gebracht. Bij zijn afscheid vier jaar geleden stelde hij dat de modernisering van de overheidsbureaucratie volkomen is doorgeslagen. Moderne topambtenaren moeten mobiel zijn en om de paar jaar van functie wisselen, zodat „elk risico om inhoudelijke kennis op te lopen als een besmettelijke ziekte kan worden vermeden”. Er is, zegt hij, sindsdien niks verbeterd. „Als je nu kijkt naar de bedragen die worden besteed aan externe inhuur is de situatie verslechterd.”
Het onderscheid tussen private en publieke organisaties wordt, aldus hoogleraar De Vries, steeds minder relevant geacht. De nieuwe ambtenaar maakt moeiteloos de overstap van publieke naar private sector, of gaat werken bij een van de vele consultancyfirma’s.
In hun nieuwe rol van procesmanagers lijken topambtenaren op organisatieadviseurs. Neem Hans Andersson, één van de naamgevers van organisatieadviesbureau Andersson Elffers Felix, en tegenwoordig weer ‘eenpitter’ met Andersson Advies. Hij is een invloedrijk consultant op verschillende ministeries. Vorige week adviseerde hij, als voorzitter Taskforce Antilliaanse Nederlanders, minister Ella Vogelaar (Integratie, PvdA) over de aanpak van Antilliaanse probleemjongeren. Roemrucht werd Andersson door zijn bemoeienis met het asielbeleid eind jaren negentig. Staatssecretaris Job Cohen (Vreemdelingenzaken, PvdA) huurde hem in om de Vreemdelingenwet ‘te managen’. Een politiek inhoudelijk zeer complexe wet, zegt Andersson. Wetgevingstechnisch was het ook moeilijk, en er moest een groot aantal maatschappelijke organisaties bij worden betrokken. Maar daar had Cohen toch ambtenaren voor? „Een terechte kanttekening”, vindt Andersson. „Maar als buitenstaander kun je wat robuuster en scherper de bestaande verhoudingen doorbreken. Je doet de klus en bent daarna weer weg. Daardoor kun je je ook harder en onafhankelijker opstellen.”
Hij signaleert dat departementen moeite hebben met organisatie en bedrijfsvoering. De politiek is grillig, vindt Andersson. „Kijk bijvoorbeeld naar de opdrachten van de ministers André Rouvoet en Ella Vogelaar. Zij zijn verantwoordelijk voor jeugd en gezin, respectievelijk wonen, wijken en integratie. Daar moeten nieuwe organisaties omheen worden gebouwd. Dat gaat niet van de ene op de andere dag, en dan grijpt men snel naar de adviseur.” Bij jeugd en gezin hebben onder meer Berenschot, Ordina en KPMG geadviseerd.
De hoogleraar, de vicepresident, de oud-topambtenaar, de organisatieadviseur, de senator: zij maken zich zorgen over het gebrek aan inhoudelijke kennis bij de rijksoverheid. De modernisering van het ambtelijk apparaat is volgens hen doorgeschoten. De ambtelijke top dreigt inhoudelijk te vervlakken door snelle functieroulatie, een overdreven geloof in meetbare prestaties en het kopiëren van gebruiken uit het bedrijfsleven. Kennis wordt niet vergaard, en moet daarom extern worden ingekocht. Op veel beleidsterreinen gaat het mis. De Vries noemt als voorbeelden: gebrekkige kennis over Europese aanbesteding – schade van 3 tot 8 miljard euro – en ruimtelijke ordening. Rosenthal verwijst naar een rapport van de Rekenkamer over ICT-projecten. Het rijk weet niet hoeveel geld, mensen en tijd aan ICT-projecten wordt besteed. „Het ontbreken van ICT-kennis bij de overheid kost miljoenen. Ambtenaren zijn geen partij voor de ICT-experts.”
Oplossing? „Topambtenaren moeten minder rouleren”, vindt Rosenthal. Het kennisniveau zou je kunnen verbeteren door ‘roulatieclusters’ te maken. Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat en VROM zouden zo’n cluster kunnen vormen. „Die kennis en vaardigheden sluiten op elkaar aan. Een ambtenaar die alles van infrastructuur weet, moet je niet opzadelen met de curatieve zorg.”
Generalistische kennis is van groot belang bij de hoogste functies, maar de ABD is doorgeschoten met het benadrukken van managementvaardigheden, vindt De Vries. „Een ambtenaar moet ook inhoudelijk goed op de hoogte zijn. Anders wordt hij weggespeeld en wordt de overheid steeds afhankelijker van andere partijen, waaronder gespecialiseerde consultants.” Topambtenaren moeten „weer de tijd krijgen om inhoudelijke kennis te vergaren”, vindt Riezenkamp. „Kennis die extern wordt ingekocht, moet je opslaan”, zegt Andersson. „Al was het alleen maar om te voorkomen dat je twee keer hetzelfde advies inkoopt.”