'Ceremonieel koningschap beter voor Willem IV'

Door Lambert J. Giebels

De constitutionele monarchie staat in ons land op gespannen voet met de parlementaire democratie. Aan die ongezonde situatie kan een einde komen door de constitutionele monarchie van haar politieke rol te ontdoen. En voor de vorst wordt het een stuk leuker.

In een Europese statenbond heeft het koningschap niet alleen goede overlevingskansen, het bezit daarin een legitimatie als symbool van de nationale soevereiniteit. Wil het koningschap die legitimatie verwerven, dan dient het eveneens een legitimatie te verwerven binnen de parlementaire democratie. Dit kan als de bestaande constitutionele monarchie wordt verlaten, en het koningschap wordt gedepolitiseerd.

Daarvoor is nodig dat de koningin uit de regering wordt gehaald, die ‘de motor van het staatsbestel’ is. Regering komt dan samen te vallen met de ministerraad, zoals dat in de meeste landen het geval is. Er is dan niet meer naast een regeringsleider een regeringshoofd. Wanneer de koningin uit de regering wordt gehaald, wordt deze ontdaan van een niet democratisch te legitimeren component.

De regering wordt daarmee ook ontlast van een dood gewicht, te weten de talrijke interventies van de koningin in de besluitvorming die volkomen overbodig zijn, en die, zoals eerder werd beklemtoond, geen toegevoegde waarde hebben. Het wetgevingscircuit zou worden bekort, Koninklijke Besluiten worden gewoon regeringsbesluiten, en talrijke benoemingen worden ontlast van de koninklijke handtekening. Gratiëring, een relict uit de mythe van de ‘goede koning’, kan worden overgelaten aan de regering, de ministerraad dus. Verlichting van het staatsbestel wordt voorts ook bereikt, wanneer het staatshoofd uit de kabinetsformatiepraktijk wordt gehaald.

Wat na een depolitisering van onze constitutionele monarchie overblijft, is een ceremonieel, en daardoor politiek onbelast, koningschap, dat ondanks het erfelijk karakter van een ceremoniële koning niet op gespannen voet staat met een parlementaire democratie.

Elk land zal naar eigen aard en traditie het ceremoniële koningschap vorm en inhoud geven. Bepalend daarbij is de couleur locale. En deze is in Nederland vanzelfsprekend Oranje. De opdracht van een ceremoniële Nederlandse koning is eerst en vooral het Oranjegevoel koesteren en uitdragen.

De representatieve taken die het Nederlandse staatshoofd vervult, en die eerder werden opgesomd, passen zeer wel bij een ceremonieel koningschap. Er is, lijkt mij, weinig bezwaar tegenin te brengen wanneer dit Oranjegevoel bij representaties zoals staatsbezoeken economisch wordt geëxploiteerd. Er zijn landen waar men gevoelig is voor royalty, en waar handelsmissies in het kielzog van een koninklijk staatsbezoek daarom een economische meerwaarde krijgen.

Ook de predikaten ‘koninklijk’ en ‘hofleverancier’ verlenen aan bedrijven en instellingen een meerwaarde, waartegen wel niemand bezwaar zal opperen. De welig tierende markten waarmee men in de huidige consumptiemaatschappij koninginnedag pleegt te vieren, bieden ook de gewone man, en vooral kinderen, kans het Oranjegevoel financieel te exploiteren.

Er zijn aan de functie van staatshoofd attributen verbonden die in een constitutionele monarchie, waarin het staatshoofd tevens regeringshoofd is, betwistbaar zijn, maar die misschien wel passen bij een ceremoniële koning. Zo spreekt de koningin de Troonrede uit als regeringshoofd – en Beatrix heeft in de vaststelling ervan blijkens wat oud-premier Lubbers erover heeft verteld een flinke inbreng.

Bij een ceremonieel koningschap zou het staatshoofd door de regering – dus de ministerraad – kunnen worden uitgenodigd zijn jaarlijkse ‘state of the union’ voor te lezen. Daarmee kan een traditioneel accent van Prinsjesdag, hoogtijdag van het Oranjegevoel, behouden blijven.

Ook het in wezen ceremoniële presidentschap van de Raad van State is zeer wel te passen bij een ceremonieel koningschap. De koningin zou daar wel wat verder mogen gaan dan de voorzittershamer hanteren. Zij zou bijvoorbeeld in een jaarlijkse opening van de zittingen van de plenaire raad haar visie kunnen geven op het de functie van de raad, zonder dat zij daarmee de regering zou committeren. Of bij afwezigheid van leden van het koninklijk huis tijdens de plenaire vergaderingen drie zetels moeten worden leeg gehouden is natuurlijk een zaak van de staatsraden – zij zouden op de gedachte kunnen komen om bij de sporadische gelegenheden dat leden van het koninklijk huis zich voor de plenaire vergadering melden stoelen bij te schuiven.

Wijziging van de huidige constitutionele monarchie in een ceremonieel koningschap kan een wezenlijke verlichting opleveren voor het politieke apparaat. Wanneer de koningin geen deel meer vormt van de regering, komt de behoefte te vervallen aan wekelijks beraad met de premier, en hebben de periodieke examens van de overige bewindslieden weinig zin meer. Het betekent ook ontlasting van hoge ambtenaren, die in tijden van spanning tussen koningin en kabinet flink wat tijd kwijt kunnen zijn met het behoeden van de eenheid van de Kroon

Een ceremonieel koningschap betekent ook verlichting voor het personeel van het kabinet der koningin en van de Rijksvoorlichtingsdienst. Remco Meijer, een kenner van het hofbedrijf, berekende in Aan het hof (1999) dat de koningin jaarlijks zo’n tienduizend stukken te tekenen had (veertig per werkdag!). Omdat de perfectionistische Beatrix wil weten wat zij ondertekent, is een flink deel van het kabinet der koningin dagelijks doende voor de koningin staatsstukken samen te vatten.

Wat de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) betreft, bestaan de werkzaamheden voor een beduidend deel uit het geven van voorlichting en inlichting over het koninklijk huis. Meijer schatte dat de 165 ambtenaren die in 1999 bij de RVD werkten hiermee voor 25 à 30 procent van hun tijd bezig waren. Bij een ceremonieel koningschap kan dit werk worden gedaan door een kleine dienst, die in de hofhouding is opgenomen.

Beatrix erfde van haar moeder een hofhouding, die wel eens is omschreven als ‘een lieflijke chaos’. Manager Beatrix transformeerde de hofhouding in een geoliede machine, en breidde haar uit met een flinke staf.

Meijer heeft in Aan het Hof inzicht gegeven in de omvang van het hofbedrijf. De kernhofhouding bestaat uit circa zestig personen, van wie eenderde ‘honorair’. Daaromheen is een staf gegroeid van niet minder dan 740 functionarissen; totaal dus 800. We kunnen aannemen dat een ceremonieel koningschap met een heel wat kleinere staf kan volstaan – als er naast een kernhofhouding al een staf nodig is.

Overgang van de bestaande constitutionele monarchie naar een louter ceremonieel koningschap vereist uiteraard een verstrekkende grondwetsherziening – niet minder verstrekkend dan die van 1848.

Herziening van de Grondwet vergt in ons land, met zijn ‘rigid constitution’ een ingewikkelde en langdurige procedure. In deze procedure is een volksraadpleging voorzien. Na aanvaarding van de voorgestelde herziening in eerste lezing, wordt een nieuwe Tweede Kamer gekozen, en deze stelt, samen met de Eerste Kamer in tweede lezing bij tweederde meerderheid de wijziging vast. Van een volksraadpleging komt weinig terecht. Dat komt doordat, vanwege de ingewikkelde procedure, de praktijk is gegroeid grondwetsherzieningen te laten samenvallen met periodieke Kamerverkiezingen. De kiezer is zich nauwelijks ervan bewust dat hij met zijn stem bij de verkiezingen tevens zich uitspreekt over een grondwetsherziening

Het is te hopen dat bij invoering van een ceremonieel koningschap een reële volksraadpleging zal plaatsvinden. Gezien de langdurige procedure van een grondwetsherziening is niet te verwachten dat deze voor de troonswisseling haar beslag kan krijgen. Verwacht mag worden dat een zo vergaande grondwetsherziening, als die van transformatie van onze constitutionele monarchie in een ceremonieel koningschap, grondig zal worden voorbereid door een staatscommissie.

Indien op korte termijn tot instelling van deze commissie zou worden besloten, zou haar advies de troonswisseling kunnen inleiden. Wanneer in de staatscommissie, zoals voorheen gebruikelijk was, naast staatsrechtgeleerden de fractievoorzitters van de grootste partijen uit beide Kamers worden opgenomen, zou haar advies een voorafspiegeling geven van de verhoudingen in het parlement vóór en tegen een ceremonieel koningschap – hierin zal vooral de troonopvolger geïnteresseerd zijn.

Tegen invoering van een ceremonieel koningschap wordt vaak ingebracht dat een ceremoniële koning nog slechts de taak rest linten door te knippen. Degenen die dat perspectief schetsen, doorzien niet dat een ceremonieel koningschap de koning veel meer ontplooiingskansen biedt dan onze huidige constitutionele monarchie, waarin de koning naast staatshoofd ook regeringshoofd is. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de onschendbare koning dwingt hem in een nauw korset. Als hij reële invloed uitoefent, moet dat ter wille van de eenheid van de Kroon worden verhuld.

Omdat de ceremoniële koning geen deel is van de regering, en dus geen politieke rol vervult, kan men zich afvragen of zijn functioneren nog wel ministeriële verantwoordelijkheid vereist. Kunnen zijn handel en wandel niet worden overgelaten aan zijn gevoel voor goede smaak? Dit geldt evenzeer voor premier en ministers, en trouwens voor alle hoge functionarissen in het staatsbestel, die zich ervan bewust dienen te zijn wat ze zich in hun functie, en ook privé, wel of niet kunnen veroorloven.

Koningin Juliana zou heel wat beter hebben gepast in een ceremonieel koningschap, zonder het keurslijf van de ministeriële verantwoordelijkheid. Zij had dan vrijelijk haar vriendschap met Greet Hofmans en de vriendenkring om haar heen kunnen behouden, zij had zich kunnen blijven overgeven aan een religieus pacifisme, en had dat kunnen blijven uitdragen op de Oude-Looconferenties. Wanneer dat alles naar buiten was gekomen, had Drees met recht kunnen verklaren dat het louter privézaken waren, die de regering niet raakten, omdat de koningin geen deel vormt van de regering.

Een ceremoniële koning behoeft geenszins een ledenpop te zijn. Diens functioneren hangt in hoge mate af van zijn persoonlijke inzet. Een sprekend voorbeeld is de (voornamelijk ceremoniële) koning van Thailand Bhumibol, met de niet minder geliefde koningin Sirikit. Gedurende de meer dan zestig jaar dat Bhumibol koning is, heeft hij zich door de toewijding aan zijn volk de eretitel ‘Vader’ verworven – in vrijwel iedere woning treft men zijn beeltenis aan. De koning heeft de genegenheid van de boeren verworven door zijn constante inzet voor landbouwverbeteringen, in het stedelijk gebied geniet hij respect wegens zijn wijsheid. Op subtiele wijze weet Bhumibol het wankele evenwicht tussen platteland en stad in stand te houden.

Naarmate de restauratie van het kasteeltje Drakesteijn van Beatrix en die van het paleis op de Dam vordert, komt het moment naderbij dat koning Willem IV haar zal opvolgen. Over de verwachtingen die de troonopvolger van het koningschap heeft en over de ambities die hij koestert, kan slechts worden gespeculeerd.

Wellicht juicht Willem-Alexander een ceremonieel koningschap wel toe. Misschien ziet hij er tegenop om als regeringshoofd dagelijks zich door tientallen dossiers te moeten heen worstelen - zonder met de kennis die hij daarbij vergaart veel te kunnen doen. En misschien heeft hij helemaal geen zin om bewindslieden te examineren. Men kan zich voorstellen dat de kroonprins zich graag zonder de knellende band van de ministeriële verantwoordelijkheid, ook als koning, zou kunnen wijden aan het watermanagement – op welk terrein hij zelfs een eervolle rol bij de VN vervult.

De communicatieve en sociale vaardigheden die de aanstaande koning tentoonspreidt, lijken hem alle kansen te bieden een populaire vorst te worden. Hij heeft bovendien een geheim wapen aan zijn zijde, de aanstaande koningin Máxima, wier gaven van hoofd en hart ongetwijfeld beter tot hun recht komen, wanneer ze niet worden ingesnoerd in een protocollair keurslijf. Beiden tezamen lijken alles in zich te hebben om Oranje niet alleen populair, maar ook geliefd te maken, zoals ten tijde van koningin Juliana.

Koningin Beatrix heeft in de loop van de ruim kwart eeuw die zij regeert een schat aan ervaring met en kennis van het staatsbedrijf verworven. Zij krijgt alle staatsstukken inclusief de, zelfs voor het parlement ontoegankelijke notulen van de ministerraad. Daarnaast beschikt zij over een eigen uitgebreid apparaat dat haar bij haar taken als regeringshoofd ten dienste staat. De koningin heeft op maandagmiddag een onderhoud van één tot anderhalf uur met de premier over lopende zaken, en zij bespreekt met elke minister tweemaal per jaar grondig diens portefeuille; met elke staatssecretaris één keer per jaar.

Evenals haar moeder grijpt Beatrix gemakkelijk, en soms op een nogal wonderlijk uur, naar de telefoon. Prins Claus heeft verklapt dat zijn vrouw eens ’s nachts anderhalf uur aan het telefoneren was met Ruud Lubbers.

Het lijkt onwaarschijnlijk dat de koningin al die tijd en energie investeert, als ze niet de verwachting heeft daarmee enig effect te sorteren. Of, en zo ja hoe, zij bij de voorbereiding van het regeringsbeleid invloed uitoefent, gaat schuil achter het geheim van Huis ten Bosch, waar zij resideert, en paleis Noordeinde, waar zij haar werkruimten heeft.

Een enkele keer dringt wat door over de wijze waarop koningin Beatrix haar functie van regeringshoofd invult. Oud-bewindslieden willen journalisten van niveau wel eens een kijkje in de keuken geven. De Volkskrant berichtte daarover in een special ter gelegenheid van het twintigjarige koningschap van Beatrix, NRC Handelsblad deed het vijf jaar later bij het zilveren jubileum. De indruk die de lezer krijgt van het overleg van bewindslieden met koningin Beatrix, is dat van examen afleggen. De koningin tekent in een blocnote de antwoorden op die zij zo nodig bij een volgende sessie in stelling brengt.

Oud-minister Els Borst: „Ze vraagt voortdurend naar het waarom. Ze provoceert je soms, ze kan je uit de tent lokken.” Oud-minister Jan Pronk herinnert zich van zijn gesprekken met de koningin dat hij werd ‘leeggezogen’. Oud-minister Hans van Mierlo zegt zeer wel te begrijpen dat er ministers zijn „die het als een examen hebben ervaren, of er tegenop hebben gezien”. Ook oud-premier Dries van Agt heeft eens voor zijn overleg met Beatrix de metafoor van ‘examen doen’ gebezigd, compleet met wat de woordenrijke Van Agt omschreef als ‘peentjes zweten’.

Het gevraag van de koningin is kennelijk niet vrijblijvend. Oud-minister Bert de Vries vertelde dat zij hem op de man af vroeg: „Waarom vindt u nu echt dat het [minimumloon] niet naar beneden zou kunnen.” En oud-minister Jo Ritzen: „Ik heb haar dringende vragen altijd gezien als een advies”.

Oud-premier Kok kon erin komen dat Beatrix met „het je toegekende recht te vragen, te informeren en te adviseren een duiding geeft van hoe je denkt dat de oplossing zou moeten zijn”.

De ondervraagde oud-bewindslieden betoogden met klem dat zijzelf pogingen van de koningin hun beleid te beïnvloeden altijd hadden weerstaan. Niettemin bemerkte oud-staatssecretaris van Defensie Jan van Houwelingen, die af wilde van „al die Koninklijke Besluiten voor militaire benoemingen, bevorderingen, pensioneringen”, dat hij daarvoor bij de koningin geen gehoor vond, en liet het maar zo. Oud-premier Ruud Lubbers kon zich, naar zijn zeggen „wel voorstellen dat er ministers zijn die niet helemaal opgewassen zijn tegen de koningin” – al had hij met hen geen medelijden. Oud-staatssecretaris Joop van der Reijden ging een stapje verder: „Maar ik ontken niet dat haar vragen suggestief zijn, zeker als zij die bij herhaling stelt. Dat is lastig voor bewindslieden die hun portefeuille niet beheersen.”

Examineren van bewindslieden dient niet plaats te vinden aan het Noordeinde, maar aan het Binnenhof. Zij worden in het parlement ook voortdurend geëxamineerd, en ze leggen bij de behandeling van hun begroting jaarlijks een algemeen examen af. De examensessies waaraan de koningin hen onderwerpt zijn overbodige, tijdrovende doublures.

Nog minder is met een parlementaire democratie te rijmen dat bijvoorbeeld een nieuw aangetreden staatssecretaris, die nog greep probeert te krijgen op zijn of haar portefeuille, door suggestief gevraag ertoe zou worden gebracht zijn of haar eigen beleidsvoornemen in te ruilen voor dat van een door de wol geverfde vorstin. (LJG)

Vaak wordt als voorbeeld van het ceremoniële koningschap ‘het Zweedse model’ naar voren gebracht. In Zweden is bij de grondwetsherziening van 1974 het koningschap gedepolitiseerd en teruggebracht tot een „uitsluitend representatieve en ceremoniële functie”, schrijft de kenner van het Zweedse staatsrecht J.M. de Mey in zijn bijdrage aan Monarchie en Republiek. De koning is in Zweden sedert 1974 geen deel meer van de regering, en zijn rol bij kabinetsformaties is overgenomen door de voorzitter van het parlement (Rikstag). De conservatieven accepteerden de grondwetsherziening om het koningschap te behouden, de sociaal-democraten wilden niet verder gaan „omdat een verdere discussie over de positie van de zeer populaire koning tot verlies van het electoraat zou leiden”, schrijft De Mey. De populariteit van de Zweedse koning en zijn Huis heeft door de depolitisering van het koningschap niet ingeboet.

Bij de herziening van de Zweedse grondwet kwam artikel 1 te luiden: ‘Alle publieke macht komt voort uit het volk’ – een constitutioneel uitgangspunt dat onze Grondwet node mist. De Zweden hebben koninklijke prerogatieven gehandhaafd die kennelijk passen bij hun opvatting van een ceremonieel koningschap. Zo zit de Zweedse koning twee keer per jaar de ministerraad voor, wanneer hij door de raad wordt voorgelicht over het kabinetsbeleid. Hij is voorzitter van de prestigieuze adviesraad van Buitenlandse Zaken, zodat hij de nodige informatie verwerft voor zijn representatieve taken in de relatie met andere landen. De koning heeft titulair de hoogste militaire rang als uiting van zijn symboolfunctie voor de krijgsmacht. (LJG)

Gerelateerde artikelen:

Gepubliceerd in:
Opinie