Rechtsstaat dreigt te worden uitgehold

Hieronder een ingekorte en licht bewerkte versie van de inleiding bij het jaarverslag van de Raad van State, door vicevoorzitter Herman Tjeenk Willink.

In elk debat over organisatie en functioneren van de staat zijn begrippen belangrijk. Dit geldt ook voor de begrippen ‘politiek’, ‘overheid’ en ‘kwaliteit’. Politiek is een van de meest gebruikte en misverstane begrippen in het debat over de staat. Onvoldoende wordt onderscheid gemaakt tussen politieke instituties (regering en parlement) en politieke ambtsdragers (bestuurders en volksvertegenwoordigers). Zij zijn sterk verknoopt geraakt. Dat heeft alles te maken met de vervaging van ‘het politieke’. In ‘het politieke’ gaat het om de visie op de maatschappij, op de wereld waarin we willen leven, op de rol van de overheid daarin en het politieke handwerk dat daarbij hoort.

Een gedeelte van de problematiek die de Commissie Dijsselbloem heeft onderzocht, ligt in de term politiek besloten. Wat bedoelt zij met politiek, als zij constateert dat ‘de politiek’ heeft gefaald?

Het zou de moeite waard zijn nader te analyseren of het de onderwijsvernieuwingen anders zou zijn vergaan als de onderscheidingen tussen instituties en functionarissen en tussen dé politiek en ‘het politieke’ scherper zouden zijn gemaakt: minder monistische verhoudingen tussen Kamermeerderheid en kabinet; een scheiding tussen politiek debat en bestuurlijk ingrijpen; een ‘ontknoping’ van representatie en bestuur.

Overheid

In de term ‘overheid’ ligt een gedeelte besloten van de problematiek die de Commissie Dijsselbloem heeft onderzocht. Wat wordt door de Commissie met overheid bedoeld? Regering, openbaar bestuur, ambtenarij, of toch ook volksvertegenwoordiging en rechter? Waar begint en eindigt die ‘overheid’? Nu overheid en markt nauw met elkaar verweven zijn geraakt door verzelfstandiging en privatisering van ‘publieke’ taken, is deze vraag moeilijk te beantwoorden. ‘De overheid’ blijft immers wel verantwoordelijk. Over wiens verantwoordelijkheid gaat het? De grensvervaging blijkt ook uit de groei van een tussenlaag van ambtenaren en deskundigen, rekenmeesters en onderzoekers, communicatiedeskundigen en toezichthouders, (commerciële) adviseurs en (proces-)managers. Deze laag plaatst zich tussen politiek verantwoordelijke ministers enerzijds en de werkers in de eerste lijn (de leraar, de dokter, de politieagent) anderzijds.

Deze tussenlaag hanteert eigen vooronderstellingen bij de definiëring van maatschappelijke problemen, bij het vinden van oplossingen en bij het inschatten van effecten en neveneffecten. Binnen haar gremia wordt dezelfde taal gesproken, langs dezelfde lijnen gedacht, in dezelfde sturingsmogelijkheden geloofd. Het is een tussenlaag geworden van gelijk denken, gelijk spreken en gelijk doen. Zij is vanuit ‘de overheid’ doorgedrongen in beroepsorganisaties en grote uitvoeringsinstanties, in zelfstandige bestuursorganen en private instellingen. Zij zet de werkers in de eerste lijn verder op afstand van het beleid.

Normatief

De groei van deze tussenlaag is de voorspelbare en onvermijdelijke consequentie van de combinatie van elementen uit twee verschillende ordeningsprincipes in het openbaar bestuur: het bureaucratische en het bedrijfsmatige. Volgens het ene principe worden ambtenaren normatief aangestuurd, worden de effecten naar professionele maatstaven gemeten en zijn ambtenaren dienend. Bestuurders zijn politiek verantwoordelijk tegenover de volksvertegenwoordiging voor organisatie en functioneren van ambtenaren. Volgens het andere, bedrijfsmatige, ordeningsprincipe is de ambtelijke organisatie een bedrijf met klanten en kwantitatief meetbare producten. Het bedrijf moet voor zijn voortbestaan inspelen op de veranderende vraag tegen een zo laag mogelijke prijs. Het levert eigen producten en ontwikkelt eigen prestatiemetingen en eigen maatstaven voor kostentoedeling. De managers van het bedrijf worden daarop ‘afgerekend’.

De combinatie van elementen uit twee verschillende ordeningsprincipes leidt ertoe dat de normatieve aansturing (noodzakelijk vanuit het bureaucratische ordeningsprincipe) wordt verzwakt of zelfs verwaarloosd én dat risico’s (eigen aan het bedrijfsmatige ordeningsprincipe) zoveel mogelijk worden uitgesloten. Aldus resteert een risicomijdend systeem zonder aansturing en zonder creativiteit, maar met een eigen dynamiek: de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica.

Hoe dominant de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica is geworden, blijkt ook uit het rapport van de Commissie Dijsselbloem, daar waar het procesmanagement, de beroepsvertegenwoordigers van belangenorganisaties, de onderwijsinspectie, de pedagogische centra en de educatieve uitgevers aan de orde komen.

Terugdringen

Politieke bestuurders hebben zich van deze tussenlaag, soms doelbewust, afhankelijk gemaakt. De onderwijsgevenden zijn van de tussenlaag, soms willens en wetens, afhankelijk geraakt.

Terugdringen dient er op gericht te zijn dat de afstand tussen de eerste twee werkelijkheden, de politieke werkelijkheid en de altijd daarvan verschillende werkelijkheid waarin leraar-leerling, dokter-patiënt centraal staan, te verkleinen. Daarmee zou een realistischer beeld bij regering en volksvertegenwoordigers kunnen ontstaan van de maatschappelijke problemen en hetgeen de staat daaraan kan doen.

Terugdringen van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica vereist allereerst het verlaten van de opvatting dat de ambtelijke organisatie een bedrijf is. Het vereist een herwaardering van de bureaucratie; een terugkeer naar een inhoudelijk deskundig ambtenarenapparaat dat de schakel vormt tussen politiek verantwoordelijke bestuurders en het primaire proces. Inhoudelijke deskundigheid vormt ook een tegenwicht tegen de suggestie dat kwantitatief meten automatisch tot kwalitatief (inhoudelijk) weten leidt.

Terugdringen vereist daarnaast dat, in navolging van de Commissie Dijsselbloem, de volksvertegenwoordiging, meer dan voorheen, zelf zicht houdt op de uitvoering van het beleid in verschillende sectoren.

Legitimiteit

De problemen die de Commissie heeft beschreven doen zich ook op andere terreinen voor. Een van de grootste vormt de legitimiteit van de staat. In het streven naar doelmatigheid en doeltreffendheid in het openbaar bestuur is de aandacht voor en het debat over de constitutionele waarden van de Nederlandse staat en de staatkundige spelregels die daarbij horen, op de achtergrond geraakt. Niet doelmatigheid en doeltreffendheid maar rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimiteit en publieke verantwoording zijn de onderscheidende criteria voor de kwaliteit van het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat. De kennis van en het begrip voor de constitutionele waarden zijn echter de laatste decennia bij volksvertegenwoordigers, bewindslieden, ambtenaren en journalisten alleen maar afgenomen. De staatkundige spelregels worden – soms doelbewust – genegeerd. Dat betekent een dreigende uitholling van de democratische rechtsstaat van binnenuit. Die interne dreiging zou weleens groter kunnen zijn dan de externe dreigingen.

Het inhoudelijk politieke debat in het parlement heeft in een democratie een eigen legitimerende functie, te onderscheiden van het bestuurlijk optreden. Dat is het primaat van de politiek: de belangrijkste maatschappelijke problemen komen in het parlementaire debat aan de orde en worden voorzien van een (voorlopige) conclusie. Dat is het verschil met een debat in de media, voorzover al van een debat sprake is en niet alleen van uitwisseling van politieke standpunten. De conclusie ontbreekt. Zonder parlementair debat kunnen maatschappelijke tegenstellingen voortwoekeren en kan de maatschappelijke polarisatie toenemen. Polarisatie kan het parlement vervolgens ‘dwingen’ tot incidenten en stuntwerk.

Depolarisatie

Politisering van maatschappelijke tegenstellingen via het parlementair debat kan maatschappelijke depolarisatie bevorderen, maar het politieke leven van een kabinet onzeker maken. Dat wringt als een nauwe binding bestaat tussen kabinet en Kamermeerderheid, zoals sinds het begin van de jaren 80 van de vorige eeuw gewoonte is geworden. De enige oplossing voor het dilemma depolitisering-polarisatie of politisering-depolarisatie is het uiteenhalen van de bestuurlijke en de representatieve functie, van kabinet en Kamermeerderheid.

Bij de ontwikkeling van de rechtsstaat is de wet een steeds centralere plaats gaan innemen. De wet heeft gelijktijdig verschillende functies die niet altijd homogeen en onderling verenigbaar zijn. Wetten strekken zowel tot verwezenlijking van het beoogde doel als tot normering en begrenzing van de maatregelen die daarvoor nodig zijn. De wet moet tegelijk flexibel zijn met het oog op een nog onzekere toekomst en beantwoorden aan de zorgen en de verschillen van inzicht in het heden. De wet is bedoeld als duidelijke instructie aan de uitvoering, als bescherming van de burger en als houvast bij handhaving en controle. Wetgeving heeft in de afgelopen decennia in zijn verschillende functies vooral een instrumenteel en daarmee ad hoc karakter gekregen ten behoeve van het bestuur. Daarmee dreigt de belangrijkste functie van de wet voor de burger – een normering die voorspelbaar, duidelijk en betrouwbaar is – te worden uitgehold. Dat tast de legitimiteit van de rechtsstaat aan. Gevoegd bij de geconstateerde gebreken in de politieke legitimiteit een zorgelijke ontwikkeling.

Haalbaar

De wet is meer dan een (beleids-) instrument. Met een wet wordt ook recht geschapen. De wetgevingsprocedure is echter sterk gericht geraakt op hetgeen politiek en bestuurlijk haalbaar is. Na aanvaarding van een wet wordt door regering en Staten-Generaal zelf nauwelijks meer omgekeken naar de uitvoering. Wetten worden alweer gewijzigd voordat zij deugdelijk zijn ingevoerd. Ook dat tast de legitimiteit van de rechtsstaat aan.

Democratie is meer dan democratie via staatsinstellingen. Ook op andere wijze dan via verkiezingen moeten burgers zich bij de publieke zaak betrokken weten en zich daarvoor verantwoordelijk voelen. Nederland had traditioneel een bepaalde vorm van collectief burgerschap via maatschappelijke instituties met een duidelijke achterban in de eigen zuil. Daarin kwam de maatschappelijke differentiatie tot uiting. Subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring waren belangrijke beginselen in het Nederlandse staatsbestel. Zij verleenden het bestel legitimiteit. Met de afbrokkeling van de zuilen leek lange tijd het denken over maatschappelijke instituties met een publieke functie te zijn stopgezet. Staat en markt waren de twee belangrijkste ordeningsprincipes. De eigenstandige positie van instituties die noch tot het openbaar bestuur noch tot de markt behoren werd genegeerd. De legitimatie van de staat hangt evenwel ook af van de wijze waarop wordt omgegaan met deze maatschappelijke instituties. Een hernieuwd doordenken van plaats en betekenis van deze instituties is noodzakelijk.

De legitimiteit van het staatsbestel is de afgelopen decennia afgebrokkeld. Daarover moet het politieke debat gaan.

Volledige tekst via dit pdf-bestand van www.raadvanstate.nl

Gepubliceerd in:
Opinie