Goede prestaties worden zelden beloond met raadszetels

Voortreffelijke lokale politici worden afgestraft voor de impopulariteit van de landelijke partij. Dat is de tragiek van de lokale democratie waar politiek een beperkte rol speelt.

Een paar maanden geleden heb ik voor het eerst sinds lange tijd weer eens een ledenvergadering van een politieke partij meegemaakt. Het ging over de samenstelling van de kandidatenlijst voor de gemeenteraadsverkiezingen. Zo’n zeventig mensen waren drie uur lang verhit met elkaar in debat. Ze streden om elke plaats op de lijst alsof hun leven ervan afhing. En ze accepteerden het resultaat van de stemmingen op grootmoedige wijze, ook al hoorden ze tot het verliezende kamp – zonder chagrijn, zonder ruzie, zonder verongelijktheid. Ik vond het een mooi staaltje van democratie en burgerschap.

Dergelijke bijeenkomsten hebben zich eind vorig jaar naar schatting een paar duizend keer voorgedaan in Nederlandse gemeenten. Niet overal zal het resultaat even bemoedigend zijn geweest, niet overal zijn er zo veel kandidaten dat er om de plaatsen gestreden kan worden, maar het blijven fraaie praktijken van actief burgerschap, ook binnen de boezem van politieke partijen. Hoezo, de politieke partijen afgeschreven? Vul ze aan met die talloze bijeenkomsten waarin burgers zich ook buiten het verband van politieke partijen met lokale besluitvorming inlaten, en je begrijpt waarom Thorbecke de gemeente de ‘leerschool der democratie’ noemde. Op lokaal niveau doen veel burgers praktische ervaringen met democratie op, en het is een kenmerk waar we zuinig op moeten zijn.

Het is ook een kenmerk dat de komende jaren op de proef gesteld zal worden door de opkomst van een nieuwe maatschappelijke scheidslijn. Aan de ene kant daarvan staan ‘kosmopolitische’ burgers, voor wie ontwikkelingen zoals globalisering en individualisering vooral positieve consequenties hebben gehad. Aan de andere kant staan ‘traditionalistische’ burgers, die deze ontwikkelingen vooral als een bedreiging zien. Waar kosmopolieten relatief onverschillig tegenover het lokale bestuur staan – zolang ze er maar niet al te veel last van hebben – daar is het voor traditionalistische burgers de plek waar het openbaar bestuur concreet en tastbaar wordt. En dat bevalt lang niet altijd. Zij ervaren het lokale bestuur al snel als ingewikkeld en onbetrouwbaar. Het aantal afgehaakten en buitenstaanders lijkt eerder toe dan af te nemen.

Voor lokale bestuurders ligt hier een belangrijke opdracht. Juist ook deze burgers bij de samenleving houden, vanuit de overtuiging dat burgerschap niet alleen een instrumentele kant heeft (je mening laten horen, draagvlak ontwikkelen), maar ook een morele: je inzetten voor de publieke zaak en ten diepste kunnen accepteren dat er andere voorkeuren bestaan dan de jouwe. Waar anders wordt ons dat geleerd?

In het praktisch functioneren van de alledaagse democratie ligt de kracht van het lokale bestuur. Wanneer het gaat om de meer formele en politieke democratie, blijken gemeenten een systeem met eigen kenmerken en beperkingen te zijn. In de eerste plaats zijn politieke verschillen in de lokale politiek in het algemeen minder scherp dan op nationaal niveau. Dat ligt niet zozeer aan een gebrekkig vermogen van lokale politici om kwesties te ‘politiseren’, maar eerder aan de aard van die kwesties zelf, die doorgaans minder politiek van aard zijn. Een kiezer die bewust wil stemmen, moet daarom bij gemeenteraadsverkiezingen nogal wat inspanningen verrichten om echte verschillen tussen partijen te kunnen zien. Niet iedereen is daartoe bereid of in staat.

Dit weinig politieke karakter van lokale politiek zorgt vervolgens voor een zwakke relatie tussen de prestaties van lokale bestuurders en hun scores bij de raadsverkiezingen. Of je het goed of slecht doet in het gemeentebestuur maakt voor de electorale resultaten niet veel uit. De populariteit van de landelijke tegenvoeters of de algemene stemming in het land zijn daarvoor veel belangrijker. Voor lokale politici is dat soms tragisch, zeker wanneer voortreffelijk lokaal functioneren teniet wordt gedaan door slecht of impopulair functioneren van de landelijke partij. Maar ook het omgekeerde komt voor: jarenlang knoeiwerk in de gemeentepolitiek wordt toch met zetelwinst beloond omdat men meelift met het succes van de nationale partij. Alleen in bijzondere omstandigheden wordt dit mechanisme doorbroken, bijvoorbeeld bij omstreden projecten. Een aantal lokale partijen dankt er hun bestaansrecht aan. Maar veelal hangt hun opkomst sterker samen met algemene onvrede over politiek en samenleving, dan met specifiek lokale omstandigheden. Lokale verkiezingen zijn verkiezingen van een tweede orde, waaraan minder belang wordt toegekend en die een vrijblijvender karakter hebben dan verkiezingen van de eerste orde, zoals Tweede Kamerverkiezingen. Mensen blijven ook eerder thuis, met als gevolg dat de opkomst structureel lager is bij raadsverkiezingen.

Hebben we dan op lokaal niveau wel behoefte aan verkiezingen en aan alles wat daar bij hoort? Dat lijkt mij wel. In de eerste plaats omdat representatie ook in het lokaal bestuur een belangrijk principe blijft. En in de tweede plaats omdat verkiezingen een vrij ordentelijke manier zijn om tot wisseling van de wacht te komen. Verkiezingen leiden tot circulatie van bestuurlijke elites, en dat is voor een democratie van belang, ook al is de snelheid ervan de afgelopen jaren (gegeven het aantal vertrekkende burgemeesters en wethouders) wellicht aan de hoge kant geweest.

Het beperkt politieke karakter van de lokale democratie maakt ook duidelijk waarom de effecten van de dualisering, die in 2002 is doorgevoerd, slechts beperkt zijn geweest. In zijn kern was dualisering gebaseerd op een denkfout, namelijk dat het lokale bestuur politieker moest worden en dat de introductie van een model uit de landelijke politiek daaraan bij zou dragen. Dat beperkte politieke karakter is echter geen systeemfout, maar een wezenskarakter van de lokale democratie. Niet iets om te verhelpen, maar om te waarderen. In de praktijk heeft dualisering wel een paar goede kanten gehad (zoals de introductie van een griffie voor de gemeenteraad), maar de grote belofte dat de lokale politiek voor burgers herkenbaarder zou worden, is bepaald niet ingelost. Helemaal zonder gevaar is de operatie ook weer niet geweest, omdat in nogal wat gemeenten de stabiliteit van het bestuur door de dualisering onder druk is komen te staan. Dat komt soms tot uitdrukking in aftredende bestuurders, maar vaker nog in ongewenste politisering van besluitvorming, die complicerend en vertragend werkt.

Gemeenten worden de komende jaren geconfronteerd met een paar grote vraagstukken. In de eerste plaats zal de druk groot zijn om tot gemeentelijke schaalvergroting te komen. Het huidige aantal van ruim vierhonderd gemeenten zal daarbij wel ongeveer gehalveerd worden. Redenen daarvoor zijn de gewenste decentralisatie van rijkstaken en de kwaliteit van de dienstverlening (die om stevige ICT-investeringen vraagt, die veel gemeenten nu niet kunnen opbrengen). Minder dan in het verleden is er reden voor verzet tegen deze schaalvergroting. We hebben inmiddels geleerd dat schaalvergroting helemaal niet ten koste hoeft te gaan van de kwaliteit van kleine gemeenschappen. Integendeel zelfs, de ervaringen met gemeentelijke herindeling uit de afgelopen tijd laten zien dat schaalvergroting juist een voorwaarde is voor bloeiende lokale gemeenschappen.

Een tweede vraag is wat te doen met de burgemeester. Zo’n beetje alle mogelijke varianten zijn de afgelopen jaren bepleit, maar de positie van de burgemeester is er niet beter op geworden. Hoge verwachtingen ten aanzien van zijn sturende en richtinggevende kracht gaan niet gepaard met een institutionele versterking van zijn positie. Een burgemeester wordt steeds meer onderdeel van het lokale politieke spel, zonder over een echt mandaat en een eigen politieke verankering te beschikken. Voor de kwaliteit van het gemeentebestuur is dat disfunctioneel. De echte keuze is die tussen een sterke burgemeester met een eigen politieke legitimatie of een procesmatige burgemeester, die inzake de kwaliteit van de besluitvorming een coachende rol heeft.

De derde vraag is die naar de kwaliteit van de alledaagse democratie: zullen gemeentebesturen er in slagen om een brug te slaan naar die burgers die op afhaken staan, en die zich de verliezers van de modernisering voelen. Het gaat hier om burgers die met empathische woorden en ludieke initiatieven niet te paaien zijn, zo is de afgelopen jaren pijnlijk duidelijk geworden. De vrolijke projectencarrousel die zich in veel gemeenten heeft genesteld, is er ontoereikend voor.

Het gaat om stevigheid op een paar terreinen, waarbij de kwaliteit van het onderwijs en het gedrag in de publieke ruimte de centrale aangrijpingspunten zullen zijn. Zal het lokale bestuur voldoende kracht en gezag weten te ontwikkelen om op deze terreinen het verschil te maken? Versterking van de alledaagse democratie, waarin burgers zowel kunnen besturen als bestuurd kunnen worden, is daarvoor een voorwaarde.

Pieter Tops is Hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg en lid van het College van Bestuur van de Politieacademie.