In de internationale politiek mag het recht niet altijd het zwaarst wegen
Elke Nederlandse regering voelt zich gedwongen beslissingen over vrede en veiligheid te rechtvaardigen met argumenten die aan het internationaal recht zijn ontleend. Maar er mankeert nogal wat aan die rechtsorde.
De grondregels met betrekking tot gebruik van geweld munten bijvoorbeeld uit door vaagheid en dubbelzinnigheid.
Sinds jaar en dag wordt in Nederland het denken over internationale vraagstukken in termen van macht en belang als iets onzedelijks beschouwd. Dit verklaart waarom elke regering zich gedwongen voelt belangrijke beslissingen over vrede en veiligheid te rechtvaardigen met argumenten die aan het internationaal recht zijn ontleend. Een simpele verwijzing naar de grondwettelijke inspanningsplicht tot bevordering van de internationale rechtsorde is al voldoende om de heersende rechtzinnigheid op dit punt te handhaven. Dat dit, zoals in het geval van de politieke steun door Nederland aan de Amerikaanse inval in Irak, kan leiden tot ondeugdelijke juridische constructies, is overtuigend door de commissie-Davids vastgesteld. Daarmee is echter de vraag niet van tafel of een regering mag, of onder omstandigheden zelfs moet, afwijken van geschreven of ongeschreven regels van volkenrecht. Die vraag zou gemakkelijk ontkennend te beantwoorden zijn, wanneer we te maken zouden hebben met een internationale rechtsorde die enigszins te vergelijken is met een rechtsorde die in beschaafde samenlevingen bestaat. Zo’n rechtsorde zou in wereldverband zeer gewenst zijn, maar anders dan hoogleraar internationaal publiekrecht André Nollkaemper schijnt te veronderstellen (Opiniepagina, 10 februari), staan we daar nog ver vanaf.
Wat zijn de gebreken? Allereerst munten de grondregels met betrekking tot het gebruik van geweld uit door vaagheid en dubbelzinnigheid. Het VN Handvest verbiedt zowel het gebruik van als het dreigen met geweld, maar erkent tegelijk een recht tot individuele of collectieve zelfverdediging. Zeker wanneer, zoals de laatste jaren is gebeurd, dat laatste recht zo ruim wordt uitgelegd dat het ook mag worden ingeroepen vooruitlopend op een militaire (of terroristische!) aanval, wordt de juridische ruimte tussen agressie en zelfverdediging niet onaanzienlijk verkleind. Verder zijn de grenzen van vooral het dreigen met geweld niet behoorlijk afgebakend. In het verleden hebben juristen van naam betoogd dat de politiek van nucleaire afschrikking van de NAVO in strijd zou zijn met het internationaal recht, omdat deze berustte op het (voorwaardelijk) dreigen met geweld en omdat de ontplooide strategische wapens in hoofdzaak op burgerdoelen waren gericht. Velen nemen niettemin op goede gronden aan dat het juist aan het vooruitzicht van een volstrekt onmenselijke oorlog te danken is geweest, dat deze tussen Oost en West nimmer is uitgebroken. Wat is hier recht?
Het geval van de NAVO-luchtacties tegen Servië van tien jaar geleden ligt nog tamelijk vers in het geheugen. Er lag geen resolutie van de Veiligheidsraad die deze acties goedkeurde of daarvoor een machtiging verleende. Maar nadien heeft een groot aantal beoefenaren van het internationaal recht (overigens vooral afkomstig uit westerse landen) aangevoerd dat de humanitaire noodsituatie in Kosovo militair ingrijpen rechtvaardigde. Wat zou het oordeel zijn geweest als dit ingrijpen faliekant was mislukt? Interessant is dat in het rapport van de commissie-Davids wordt verwezen naar de opvatting van de vorig jaar overleden Thomas Franck, één van de meest gezaghebbende internationale juristen in de afgelopen decennia. Volgens hem kan de volkenrechtelijke basis alleen niet beslissend zijn voor de rechtvaardiging van het optreden van staten. Er kunnen in een internationaal conflict belangen en waarden van een zodanig belang op het spel staan, dat regeringen zich gedwongen voelen op een bepaalde wijze te handelen, ongeacht of dit in overeenstemming is met het geldende volkenrecht. Ook wanneer men het met Franck eens is dat het hier om uitzonderlijke situaties gaat, verliest de eis van volkenrechtelijke legitimatie in deze redenering zijn absolute waarde.
Er is een tweede, zo mogelijk nog grotere tekortkoming in de bestaande internationale rechtsorde aan te wijzen. Deze betreft de centrale plaats van de Veiligheidsraad in het VN-stelsel van collectieve veiligheid. Behalve wanneer sprake is van zelfverdediging zijn volgens het Handvest de besluiten van de raad bepalend voor de vraag of lidstaten geweld mogen gebruiken. Dit betekent dat in kwesties van oorlog en vrede de rechtmatigheid van hun optreden in belangrijke mate afhankelijk is van de instemming van de Veiligheidsraad. Maar de Veiligheidsraad is een politiek orgaan. Dit betekent dat hij een arena van politieke strijd is, waar nationale belangen op elkaar botsen. De zuivere toepassing van rechtsbeginselen staat in deze omgeving vaak op even grote afstand als het praktiseren van seksualiteit in een victoriaans nonnenklooster. Politieke koehandel is er eerder regel dan uitzondering, dat wil zeggen stemmen worden ‘gekocht’.
Wat zou de algemene reactie zijn geweest wanneer de toenmalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Colin Powell, er begin 2003 in was geslaagd Rusland te bewegen tot een onthouding over de befaamde ‘tweede resolutie’, bijvoorbeeld door te beloven dat de NAVO niet zou worden uitgebreid en dat zou worden gezwegen over de schendingen van mensenrechten in dit land? Waarschijnlijk zou een Russische onthouding zijn gevolgd door een Chinese, waardoor Frankrijk, medeverantwoordelijk voor de ondermijning van de economische sancties tegen Saddam Hussein, met de zwartepiet was blijven zitten. Zou de verontwaardiging over de Amerikaanse bezetting in het licht van haar dramatische gevolgen voor de bevolking minder zijn geweest wanneer de Veiligheidsraad wel het licht op groen had gezet? Of omgekeerd zou, resolutie of niet, deze kritiek niet veel minder zijn geweest indien de Amerikanen de bezetting beter hadden voorbereid en met meer verstand hadden uitgevoerd?
Deze vragen moeten worden gesteld om duidelijk te maken dat in het oordeel over de wijsheid van politieke besluiten geheel andere overwegingen dienen mee te spelen dan strikt volkenrechtelijke. Daarom is de stelling van Nollkaemper dat politieke afwegingen binnen het (internationaal) recht plaatsvinden niet alleen feitelijk onjuist, maar ook normatief onhoudbaar. Een regering die zich in vragen van buitenlandse politiek niet bewust is van andere verantwoordelijkheden dan jegens het recht, zou men met reden van een tunnelvisie kunnen betichten. Tot deze conclusie zou ook degene kunnen komen die, met de kennis van toen of vandaag, vindt dat de Nederlandse regering ten onrechte politieke steun aan de Amerikaanse inval heeft gegeven.
Fred van Staden is hoogleraar internationale betrekkingen aan de Universiteit Leiden en lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken