4. Bevindingen

4.2 Relevante cultuuraspecten

4.2.1 Inleiding

In het plan van aanpak van de COR is aangegeven dat de commissie zich in haar onderzoek richt op de rechtmatigheid (inclusief de functionaliteit) en de doelmatigheid van de te onderzoeken uitgaven. Volgens dit plan van aanpak is het, in verband met het toetsingskader, van belang onderzoek te doen naar de gemeentelijke richtlijnen en procedures, alsmede naar de in de onderzoeksperiode geldende cultuur.

Een van de aspecten die van belang zijn bij de beoordeling van de te onderzoeken uitgaven is de vraag of deze gedaan zijn in overeenstemming met de geldende en regelgeving. Indien er geen sprake is van geschreven regels maar de uitgaven wel zouden passen binnen de geldende cultuur, dat wil zeggen een stelsel van ongeschreven regels, zou hierdoor het oordeel positief kunnen worden beïnvloed. Dit geldt met name wanneer een bepaalde cultuur over een langere periode bestaat.

Voorliggende cultuuranalyse behelst geen uitgebreide sociologische benadering doch heeft slechts tot doel het in het onderzoek gehanteerde toetsingskader te kunnen plaatsen tegen de cultuuraspecten die voor het onderzoek relevant zijn. Daardoor kan deze analyse een bijdrage leveren aan de beoordeling van individuele gedragingen van de betrokken bestuurders.

In de relevante cultuuraspecten worden in dit verband begrepen:

* het geheel aan ongeschreven regels en gebruiken betreffende het college van B&W;

* de bespreekbaarheid binnen het college van deze ongeschreven regels en gebruiken;

* de aanspreekbaarheid op gedrag;

* de wijze waarop de collegeleden inhoud gaven aan hun voorbeeldfunctie.

Echter, ook de cultuur zelf kan object van beoordeling zijn. De bestuurlijke organen binnen een gemeente, waaronder het college, hebben invloed op (de ontwikkeling van) de cultuur binnen de gemeentelijke organisatie, met name door het voorbeeldgedrag van de bestuurders. De cultuuranalyse kan derhalve eveneens gebruikt worden ter beoordeling van de mate waarin het college inhoud heeft gegeven aan zijn verantwoordelijkheid om een gewenste cultuur te ontwikkelen en in stand te houden.

Uiteraard is ook de rol van de gemeenteraad mede bepalend voor de cultuur. Het onderzoek richt zich echter uitsluitend op het college en niet op de gemeenteraad. In de analyse van de relevante cultuuraspecten is derhalve deze beperking ook aangebracht.

Deze cultuuranalyse is gebaseerd op de bevindingen naar aanleiding van het feitenonderzoek, alsmede op de gesprekken die in het kader van het onderzoek met betrokkenen zijn gevoerd. Alleen de gesprekken met de personen die zitting hebben (gehad) in het college, dan wel rechtstreeks vanuit de politieke of ambtelijke organisatie met hen contact hebben (gehad) zijn bij deze cultuuranalyse betrokken. Geruchten en 'verhalen van horen zeggen' zijn in deze analyse niet betrokken. Bovendien zijn slechts die zaken in de analyse betrokken waarover in consistentie door betrokkenen is verklaard.

Ter inleiding op de cultuuranalyse geven wij een overzicht van de meest relevante ontwikkelingen in de samenstelling van het college en de ontwikkeling in de tijd van (on)geschreven regels en gebruiken. Parallel aan de eerder gegeven definiëring van cultuur, beschrijft deze analyse:

* de mate waarin er sprake was van een stelsel van ongeschreven regels en gebruiken;

* de bespreekbaarheid van regels en gebruiken en de aanspreekbaarheid op gedrag;

* de mate waarin het college inhoud heeft gegeven aan haar voorbeeldfunctie.

4.2.2 Ontwikkelingen binnen het college

Gesteld kan worden dat de geschreven regelgeving over de periode die het onderzoek beslaat, is toegenomen. De verklaringen van de geïnterviewde personen zijn in overeenstemming met dit beeld. Deze ontwikkeling, aldus de verklaringen van de geïnterviewden, is met name ingegeven door de volgende factoren:

* de komst van een nieuwe gemeentesecretaris in 1991;

* de herstelperiode van de vorige burgemeester na ziekte;

* de toegenomen diversiteit in politieke achtergrond binnen het college in de onderzoeksperiode;

* een algemene tendens naar verzakelijking binnen de Nederlandse gemeenten.

In de ontwikkeling van expliciete regels voor en vanuit het college zijn verschillende perioden te onderscheiden. De overgangen tussen deze perioden zijn echter niet met exacte data te markeren.

4.2.2.1 De periode voor 1991

Voor 1991 was er nauwelijks sprake van expliciete interne regelgeving, dat wil zeggen 'geschreven regels'. Onder meer op initiatief van een nieuwe gemeentesecretaris, wordt begin 1991 een aanvang gemaakt met het expliciteren van regelgeving, mede ter bescherming van de ambtenaren die ten aanzien van het college uitvoerende taken hadden, wordt meer duidelijkheid geschapen. Tot 1982 had het college acht jaar lang uit alleen leden van de PvdA bestaan. In 1982 trad een wethouder tot het college toe die afkomstig was van de D66. In 1986 trad daarnaast een wethouder toe die afkomstig was van de VVD.

4.2.2.2 De periode 1991-1994

In deze periode werden regels schriftelijk vastgelegd. Het college bestond in deze periode naast leden van de PvdA, uit een lid van de VVD en twee leden van het CDA. Binnen het college werd gediscussieerd over de regelgeving en besluitvorming over de uitgaven van het college en de gebruikmaking van faciliteiten door het college. Bureaucratisering wenst het college te voorkomen. Mede naar aanleiding van ambtelijke voorstellen worden er besluiten genomen door het college waarmee inhoud werd gegeven aan een aantal spelregels. In 1993 worden, naar aanleiding van berichten van de AdR, door de COR vragen gesteld over de door het college gedane uitgaven in 1991.

4.2.2.3 De periode 1994-1998

Met name vragen vanuit de COR in 1993 en een discussie naar aanleiding van het Besluit Regels Kostenvergoedingen Wethouders van het Rijk van 28 augustus 1992, hebben geleid tot de aanscherping van de regelgeving voor het college. Binnen het college is in 1994 gediscussieerd over het nut en de noodzaak om bij het indienen van de declaraties de functionele aanleiding van de gemaakte kosten te vermelden. In afwijking van de ambtelijke voorstellen werd besloten dat bij het declareren van uitgaven de functionaliteit van deze uitgaven niet hoeft te worden vermeld. Argumenten die ten grondslag liggen aan dit besluit zijn:

* dat het niet opportuun werd geacht dat bestuurders door ambtenaren werden gecontroleerd;

* dat bureaucratie moest worden voorkomen; en

* dat men niet in een sfeer van wantrouwen wenste te belanden.

'Declareren in goed vertrouwen' was het uitgangspunt. De discussie over het meer transparant en controleerbaar maken van de declaraties werd rechtstreeks gekoppeld aan het thema 'vertrouwen', waarbij verschillende collegeleden wilde voorkomen in een sfeer van wantrouwen te belanden. Het college stelde zich met de burgemeester nadrukkelijk op het standpunt dat uitgaven, door collegeleden met de gemeentelijke creditcard gedaan, per definitie als functioneel dienden te worden beschouwd.

4.2.2.4 De periode 1998-1999

Het college besloot op 24 april 1998 dat bij het gebruik van de gemeentelijke creditcard de rekening aan de kopieslip dient te worden bevestigd en dat daarop "zijdens" het collegelid, de functionele aanleiding van de gemaakte kosten, dient te worden vermeld. Ten aanzien van het declareren van uitgaven dient overeenkomstig gehandeld te worden. De rekeningen/bonnen dienen te worden gezonden naar de directeur dBV die een en ander persoonlijk zal behandelen: de invoering van een materiële toets van de bestuurlijke uitgaven. De burgemeester wenste zich het recht voorbehouden in voorkomende bijzondere gevallen geen functionele aanleiding te vermelden. Deze uitzonderingspositie voor de burgemeester is echter door het college niet aanvaard.

4.2.3 Ongeschreven regels en gebruiken

4.2.3.1 Het bestaan van ongeschreven regels

Ongeschreven regels kunnen alleen bestaan bij de gratie van een gedeeld referentiekader of collectief bewustzijn. Gedurende de onderzoeksperiode is er in het college nauwelijks gesproken over de wijze waarop diende te worden gehandeld ten aanzien van bijvoorbeeld het declareren van onkosten, het meereizen van partners, het omwisselen van vliegtickets door collegeleden of waarvoor de onkostenvergoeding moest worden gebruikt.

Het feit dat er grote verschillen zijn gevonden in het daadwerkelijke declaratiegedrag vindt met name zijn oorzaak in de omstandigheid dat er geen algemeen geaccepteerde, ongeschreven regels golden.

Collegeleden hebben verklaard dat zij handelden 'naar eigen inzicht' en 'op basis van persoonlijke eer en geweten'. Dat er verschillen in gedrag zijn ontstaan, is voor de collegeleden onzichtbaar gebleven. Deze verschillen, in bijvoorbeeld declaratiegedrag, het omwisselen van tickets of het aannemen van geschenken, kunnen niet alleen worden verklaard door het verschil in portefeuille of de zittingsperiode van de betrokkenen.

4.2.3.2 De gebruiken ten aanzien van het declareren

Er zijn zoals gezegd grote verschillen gevonden in het declareren door de afzonderlijke collegeleden. Daarnaast bestonden er, ondanks het feit dat er (nog) geen verplichting was om de functionaliteit van gemaakte kosten te documenteren, aanzienlijke verschillen in de mate waarin gemaakte kosten door de collegeleden werden verantwoord. De één had het gebruik altijd de declaraties te voorzien van zoveel mogelijk bonnen en zag er op toe dat het gemeentelijk apparaat zorgde voor een goede toewijzing van de kosten. Andere collegeleden moesten bij herhaling gewezen worden op het overleggen van bonnen en zagen het als een primaire verantwoordelijkheid van de gemeentelijke administratie dat kosten aan de juiste personen en instanties werden doorberekend. Door een deel van de geïnterviewden is verklaard dat het soms lastig was om restanten van voorschotten of door de gemeente voorgeschoten privé-kosten, op een ordentelijke wijze terug te betalen aan de gemeente. Ook wordt er verschillend gedacht over de aanwending van de (vaste) onkostenvergoeding.

4.2.3.3 De gebruiken ten aanzien van het omwisselen van tickets

Enkele wethouders hebben in de onderzoeksperiode meermalen hun eigen business class ticket omgeruild voor twee economy class tickets waarna hun partner, of een kind, op kosten van de gemeente mee kon reizen. Deze handelwijze wordt door andere wethouders als absoluut onacceptabel beschouwd.

Door het college werd het functioneel geacht om business class te reizen omdat:

* men onderweg kan werken;

* men dan uitgerust(er) aankomt; en

* in bepaalde gevallen het protocol - bijvoorbeeld ten gevolge van het meereizende gezelschap - dit voorschrijft.

Wanneer een collegelid er echter voor kiest om economy class te vliegen, dan dient volgens diverse wethouders het financiële voordeel dat na omwisseling van het ticket ontstaat, ten voordele van de gemeente te komen.

4.2.3.4 De gebruiken ten aanzien van het aannemen van geschenken

De meeste geïnterviewden hebben ons verklaard dat slechts geschenken met geringe waarde werden ontvangen als buitenlandse delegaties werden bezocht of ontvangen. De wijze waarop men met deze ontvangsten omging verschilt aanzienlijk. Voor een enkele wethouder is het vanzelfsprekend dat alle aangenomen geschenken het ambt toebehoren en derhalve niet privé mogen worden toegeëigend. Een groot aantal andere wethouders is van mening dat geschenken als privé-persoon mochten worden aangenomen en dus mee naar huis konden worden genomen. Weer anderen hebben verklaard dat zij de geschenken verdeelden onder het personeel op het stadhuis.

4.2.4 De bespreekbaarheid van regels en gebruiken en aanspreekbaarheid op gedrag

4.2.4.1 Bespreekbaarheid

Onder de collegeleden zijn de meningen sterk verdeeld over de mate waarin er bij de bespreking van agendaposten in relatie tot reizen, dus vooraf, expliciet gesproken is over de functionaliteit van deze reizen. Sommige collegeleden zijn van mening dat hierover, met name door de burgemeester, slechts in de sfeer van mededelingen werd gecommuniceerd.

Op basis van de interviews met de verschillende wethouders is het beeld ontstaan dat de keuzes die ten aanzien van de onderzochte onderwerpen als het declaratiegedrag, het gebruik van gemeentelijke faciliteiten en wat te doen met aangeboden geschenken, niet of nauwelijks binnen het college werd besproken. De keuzes die men maakte waren afhankelijk van de persoonlijke interpretatie van de betrokken wethouder.

Een voorbeeld hiervan betreft de discussie omtrent het omwisselen van tickets. Na een discussie in het college in maart 1994 omtrent het omwisselen van tickets door ambtenaren wordt geconcludeerd: "(...) de burgemeester en de gemeentesecretaris achten de door de Belastingdienst gesignaleerde handelingen, ervan uitgaande dat de feiten kloppen, ontoelaatbaar. De door de fiscus gewraakte handelwijze berust niet op een door het bestuur gefiatteerde regeling. Dit zou trouwens ook oneigenlijk zijn. Immers: business class reizen is een faciliteit, die op het individu is gericht (...)". Deze conclusie heeft betrekking op incidenten betreffende ambtenaren waarbij een business class ticket werd omgeruild voor twee economy class tickets, zodat een partner 'gratis' mee kon reizen en na ruiling overgebleven geld in 'traveller cheques' op reis werd meegenomen. De conclusie geeft blijk van een uitgesproken mening van het college op dit punt. Echter, uit de interviews met de collegeleden blijkt dat ook verschillende collegeleden in die collegeperiode zelf business class tickets omwisselden voor economy class tickets. Kennelijk waren de collegeleden niet op de hoogte van elkaars handelwijze ten aanzien van het al dan niet omwisselen van tickets. De discussie zou dan namelijk ook op het college zijn betrokken. Dit is echter niet gebeurd.

Onder de geïnterviewden zijn de meningen verdeeld over de wenselijkheid van de beperkte bespreekbaarheid van de onderzochte onderwerpen binnen het college. Enkele wethouders hebben binnen het college naar hun eigen oordeel getracht de bespreekbaarheid te bevorderen. Anderen zijn zeer terughoudend geweest in het bespreken van bijvoorbeeld declaratiegedrag van mede-collegeleden, met verwijzing naar de discretie van de betrokken wethouder en het argument dat collega's er op moesten kunnen vertrouwen dat er verantwoord werd gehandeld.

4.2.4.2 Aanspreekbaarheid

De gemaakte kosten, de verwerking hiervan en het nut van de reis werden achteraf in het college doorgaans niet besproken. Ook de effectiviteit van bijvoorbeeld de diensten van ingehuurde derden werd achteraf doorgaans niet besproken. Of de partners van de collegeleden mee konden op dienstreizen werd in de beleving van sommige wethouders openlijk gesproken. Anderen zijn van mening dat hierover, met name door de vorige burgemeester, slechts mededelingen werden gedaan en dat de collegeleden geen vragen durfden te stellen omtrent de functionaliteit hiervan.

Enkele geïnterviewden spreken van 'een angstcultuur binnen het college' of 'dat de verhoudingen gewoon niet zo waren dat men dit deed'. De door de geïnterviewden omschreven bejegening van collega's door de burgemeester, heeft in de perceptie van deze geïnterviewden belangrijk bijgedragen aan het geschetste beeld van 'een angstcultuur'. Andere geïnterviewden hebben het bestaan van een dergelijke 'angstcultuur' echter expliciet tegengesproken.

4.2.4.3 De vertrouwensfunctie

Een groot deel van de geïnterviewde wethouders is niet bekend met het fenomeen van de vertrouwenswethouder waarmee dilemma's op het terrein van integriteit zouden kunnen worden besproken. In een besluit van het college d.d. 12 maart 1991 werd deze vertrouwenspersoon voor het eerst benoemd in de hoedanigheid van de loco-burgemeester. De betrokken wethouder die als vertrouwenspersoon is aangesteld kan zich niet herinneren ooit als zodanig te zijn aangesteld.

4.2.5 Het college en haar voorbeeldfunctie

4.2.5.1 Toetsingskader

Wijlen mevrouw C.I. Dales, voormalig minister van Binnenlandse Zaken sprak op 23 juni 1992 de Vereniging van Nederlandse Gemeenten toe omtrent het thema 'de integriteit van het openbaar bestuur'. Ten aanzien van de voorbeeldfunctie die bestuurders dienen te vervullen zei zij onder andere het volgende:

"...Van politici, bestuurders en ambtenaren wordt een hoge moraal, hoge zuiverheid gevraagd. Zij behoren zich - ook buiten de directe uitoefening van hun ambt - te onthouden van gedragingen die het vertrouwen in een goede uitoefening van hun ambt kunnen schaden. Dat vraagt een bepaalde mentaliteit. Er zijn nu eenmaal dingen die je als bestuurder - en overigens ook als ambtenaar - niet moet willen. Men moet zich permanent bewust zijn van de eisen die de bestuurlijke zuiverheid stelt, bijvoorbeeld bij het aanvaarden van nevenfuncties en declaratiegedrag.

...De ambtelijke en politieke top dient zich ervan bewust te zijn dat zij de cultuur van de aan hen toevertrouwde dienstonderdelen in hoge mate beïnvloeden. Een gedegen leiderschap is voor het bevorderen van een positief gerichte groepscode met hoge ethische normen zeer belangrijk. De voorbeeldfunctie van fatsoenlijke managers is wezenlijk om drempels tegen normvervaging bij de uitvoerders op te werpen. Zeker van hen wordt moed, karakter en zichtbare onkreukbaarheid gevraagd..."

Ten aanzien van de bespreekbaarheid van vertrouwenskwesties binnen het Openbaar Bestuur stelde mevrouw Dales:

"...Het is van belang dat binnen de organisaties een zodanig structuur en cultuur bestaat dat ook problemen met betrekking tot fraude- en corruptiegevoeligheid op de verschillende niveaus bespreekbaar blijven, zonder dat men zich bedreigd voelt..."

Met nadruk zij hier gesteld dat mevrouw Dales in haar lezingen iets heeft bevestigd dat daarvoor reeds bestond: de noodzaak voor een hoge integriteit van het Openbaar Bestuur. Zij heeft met haar lezingen de integriteitslat niet hoger gelegd. Haar lezingen kunnen derhalve niet worden gemarkeerd als een trendbreuk in het wenselijke integriteitsniveau. Voor het gedrag van openbare bestuurders voor 1992 golden derhalve dezelfde eisen.

Voor de periode na 1992 werd de nadruk gelegd op de voorbeeldfunctie van leidinggevenden. Leidinggevenden waren immers door de lezingen op hun verantwoordelijkheid gewezen. Nalatigheid op het gebied van integriteit - zowel persoonlijk als beleidsmatig - bracht na 1992 een grotere verwijtbaarheid met zich mee: men was gewaarschuwd.

4.2.5.2 Mate van 'zichtbare onkreukbaarheid' van het college

Voor de omgeving van het college was het vanwege de beperkte aanwezigheid van regelgeving op papier in het begin van de onderzoeksperiode, en daardoor de beperkte controleerbaarheid van de regelgeving, alsmede de onbespreekbaarheid van het gedrag van de collegeleden gedurende vrijwel de gehele onderzoeksperiode, onduidelijk in welke mate gemeenschapsgelden die besteed werden aan bijvoorbeeld reizen en declaraties werden verantwoord.

Vrijwel alle kwesties die betrekking hadden op de gang van zaken binnen het college zijn opgenomen in vertrouwelijke agendaposten. Het betreft hier bijvoorbeeld discussies en besluiten omtrent:

* de regels ten aanzien van reizen;

* discussies omtrent de functionaliteit van first class reizen;

* discussies omtrent het al dan niet aangeven van de functionaliteit van uitgaven op onderliggende documenten; en

* het vaststellen van huisregels omtrent het gebruik van gemeentelijke faciliteiten.

Dit had tot gevolg dat de weergave van hetgeen besproken en besloten werd niet zichtbaar was voor anderen dan collegeleden zelf. Collegebesluiten, ook die zijn gebaseerd op vertrouwelijke agendaposten, zijn in beginsel openbaar doch worden als regel niet actief gecommuniceerd. Zaken die voor ambtenaren relevant werden geacht, worden later wel op andere wijzen binnen de organisatie gecommuniceerd. De aanhoudende geruchtvorming, onder andere in de media, omtrent uitgaven en declaraties van collegeleden, heeft er niet toe geleid dat er meer transparantie in besluitvorming omtrent declaraties in het college is ontstaan. In 1998 is deze transparantie, met het besluit om de functionaliteit van de uitgaven te vermelden bij onkostendeclaraties, toegenomen.

4.2.6 Conclusies

Geconcludeerd kan worden dat:

1. Er binnen het college van B&W geen stelsel van ongeschreven regels heeft bestaan met betrekking tot het declareren van kosten, het gebruik van faciliteiten en het aannemen van geschenken. Beoordeling van uitgaven op basis van ongeschreven regels is derhalve niet aan de orde. In dit verband speelt een rol:

*  het feit dat er geen gedeeld referentiekader of collectief bewustzijn op dit punt bestond en het feitelijke gedrag grote verschillen vertoonde;

*  uit de gesprekken met betrokkenen blijkt dat er geen klimaat bestond waarin onduidelijke zaken met betrekking tot het declareren van kosten, het gebruik van faciliteiten en het aannemen van geschenken, bespreekbaar waren;

*  dat deze onbespreekbaarheid er mede toe leidde dat het niet mogelijk was elkaar aan te spreken op mogelijk ongewenst gedrag.

2. De voorbeeldfunctie van het college heeft over de onderzoeksperiode als geheel onvoldoende inhoud gekregen.